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RSS订阅日期：2006-10-30 来源：人民网经济频道
20世纪末，伴随着全球信息技术的突飞猛进，互联网在中国迅速普及。这是作为发展中的中国与西方发达国家相比差距比较小而“触网”人数又相差十分悬殊的一个领域。当世界上第一家依托互联网而产生的“网吧”1994年在英国面世之后，中国相应的上网服务场所也很快雨后春笋般地应运而生。至2002年初，据不完全统计，全国各种网吧总量已经达到20万家，其中注册登记、合法经营的还不到一半；北京市为2992家，其中证照齐全的仅70家，证照不齐的889家，无证照的达2033家。网吧（尤其是未注册登记的“黑”网吧）的管理，迅速成为政府主管部门面临的一个亟待解决的重大社会问题。
突 发 事 件
2002年6月16日，北京。在这个常常被认为非常吉祥的日子刚刚来到，而整个城市沉沉入睡的时候，新中国成立以来北京市伤亡人数最多的一次群死群伤事故，像梦一样瞬间发生。
凌晨2时40分左右，北京市海淀区“蓝极速”网吧发生火灾。
许多目击者在天亮后发现，“蓝极速”网吧窗户上装的是每扇10根、每根1米多长的钢柱防盗窗，四周用8个大号的螺丝固定着。网吧唯一的一个门，着火时却锁着。
火灾当场烧死20人，17名伤者被消防人员送医院抢救后，又有5人死亡。据中新社报道，在遇难者中，有9名来自北京科技大学预科班，该班另有3人受伤。
北京市公安局负责人在当天的新闻发布会上介绍，这家网吧开张不到1个月，没有任何营业证照，也没有任何安全防火设施。公安机关正在调查起火原因。
当天上午9时，刘淇主持召开了北京市委、市政府有关部门和各区县主要负责人会议。会议决定：立即对全市网吧和文化娱乐场所依法进行清理整顿。一是要有效地限制发展网吧，市有关部门要重新修改有关网吧管理、整顿的法规，制定严格的管理措施。二是要对网吧逐个进行检查。三是要迅速集中力量严厉打击“黑网吧”，没收其非法所得和经营工具，对于情节严重的，吊销其营业执照，并将其登入工商信用监督系统。同时积极发动群众举报黑网吧，决不允许其非法经营。四是网吧和其他公共娱乐场所要符合防火安全规定。五是整顿网吧的工作要落实到各区县政府、各街道办事处和各乡镇政府，要进行拉网式检查整顿，要让黑网吧一个都不能漏网。
新华网记者当天发布的消息特别关注的是刘淇在会议上说的两句话：从今天起北京所有的网吧停业整顿；今后在北京不鼓励发展网吧。
火灾发生后，北京市公安局经勘查，确定起火部位的残留物中含有汽油成分，综合现场勘查和技术鉴定结果，专案组认定这起火灾系人为纵火。根据线索，6月18日，两名涉嫌纵火的男孩抓获。据公安局机关介绍，两名纵火嫌疑人年龄分别为13岁和14岁，系某初中学生，均因父母离异后缺少家庭管教经常逃学。他们经常去网吧玩，两周前在“蓝极速”网吧与服务员发生纠纷，于是起意报复，遂购买汽油纵火。
一把火，把网吧问题烧到了前台。一时间，各地媒体聚焦网吧和迷恋网吧、网络的孩子，有的发出“救救孩子”的呐喊，有的争论起要不要封杀网吧。
虽然“6.16”事件以突发的纵火刑事案件而告破，但是，如此偶发的事故之中到底有着怎样的必然呢？
治 理 追 溯
网吧的管理问题是与网吧同时出现的。
有媒体曾把京城网吧描述为“假日里最热闹的一道风景”。记者特别描述，“大多数网吧环境不佳，烟雾缭绕，防火措施不足。虽然有的墙上或门口张贴着未成年人禁入的限制，但多数是充样子。至于规定的在显著位置悬挂《经营许可证》和《营业执照》，几乎在所有的网吧里都没有见到。”“来网吧的人，多以学生为主，其中以大学生为最多，这也是高校附近网吧扎堆儿的原因。中学生，甚至小学生也不乏其人。”
北京市海淀区人民法院刑事二厅副厅长、全国“十杰”女法官尚秀云，在2002年3月九届全国人大第五次会议上发言，要求加大力度清理黑网吧，为中小学生建立绿色网站。尚秀云说，总有家长找我，流着泪说孩子已经几天没回家了，不知是泡在哪个黑网吧里了。“在一所中学旁边的黑网吧里，我看到一台台排列密集的电脑前坐着的都是学生，他们紧盯屏幕，很多小手上还夹着烟。经营者为了躲避检查，狭小的房间里没有窗户，灯光昏暗，空气污浊不堪。电脑向这些孩子展示的都是色情、暴力、迷信等不健康的内容，孩子们个个表情痴迷。”
其实，政府主管部门的管理工作随着网吧的出现已经开始。
早在2001年4月，国务院办公厅就下发了《关于进一步加强互联网上网服务经营场所管理办法的通知》。此后，信息产业部、公安部、文化部、国家工商行政管理局联合制定了《互联网上网服务经营场所管理办法》，明确提出，国务院信息产业部是互联网上网服务经营场所的主管部门；公安机关负责互联网上网服务经营场所安全审核和对违反网络安全的查处；文化部门负责对互联网上网服务经营场所中含有色情、赌博、暴力、愚昧迷信等不健康电脑游戏的查处；工商行政管理部门负责核发互联网上网服务经营场所的营业执照和无照经营、超范围经营的查处。
北京市也在当月就下发了《北京市人民政府办公厅关于对本市互联网上网服务营业场所进行清理整顿并加强管理的通知》，要求由通信部门牵头，集中三个月时间，在全市开展互联网上网服务场所集中清理整顿活动，并建立了由市通信管理局、市信息办、市公安局、文化局、工商局主管领导组成的联席会议制度，联席会议办公室设在通信管理局。
一年后，清理整顿工作是否初见成效？
2002年4月30日，全国召开有害信息专项清理整顿电视电话会，公安部、教育部、国家安全部、信息产业部、文化部、国家工商行政管理局、国务院新闻办公室、国家保密局等下发了《互联网有害信息专项清理整顿工作方案》，在全国范围内集中开展互联网有害信息专项整治工作，整治的重点包括“网吧”等互联网上网服务经营场所。中央有关部门第一次提出由文化部门负责“网吧”等互联网上网服务经营场所管理工作，第一次赋予文化部门“加强对网络游戏、网上音像制品、艺术品、演出活动和‘网吧’等互联网上网服务经营场所日常经营活动的监督管理”管理职责。
当天，北京市文化局即会同市公安、工商等部门对东城区三家“网吧”进行检查。5月4日，又对海淀区（是海淀区！）4家（仅仅4家！）“网吧”进行检查。市文化局参与此次检查工作的负责人当时就觉得情况令人担忧，于是，立即向刚刚调整分管文化工作的副市长作了汇报。副市长要求市文化局拟订一个“网吧”长效管理的办法，提出不要搞“运动式”管理。
5月10日，全市互联网有害信息专项清理整治电视电话会宣布，由市文化局牵头，会同市公安局、市工商局等部门负责“网吧”等互联网上网服务经营场所的专项治理工作。
5月14日，刚接手这项工作仅仅三天的这位主管副市长率文化、公安、工商等部门对海淀区（又是海淀区！）“网吧”情况进行调研和检查。
10天以后，市文化局等部门召开互联网上网服务营业场所长效管理问题研讨会，邀请市民主党派、政协委员和文化市场监督员参加，听取意见和建议。会上不少意见成为这次全市清理整顿乃至以后管理工作中的措施。
6月11日，北京市成立“网吧”等互联网上网服务经营场所专项治理行动领导小组，主管副市长担任领导小组组长。领导小组的任务是，统一组织“网吧”等互联网上网服务经营场所的专项治理工作。
在当天召开的专项整治动员会上，下发了《北京市“网吧”等互联网上网服务营业场所专项治理行动方案》、《互联网上网服务营业场所专项治理宣传提纲》，向社会公布了“网吧”举报信箱和举报电话。北京市相关管理部门、各区县政府负责人，各区县文化委员会、公安、工商等部门负责人、“网吧”等互联网上网服务经营场所法人、经理、代表等450人参加了会议。发行量近百万份的《北京晚报》当天以《严查违法经营 北京“网吧”专项治理整顿重拳出击》为题，详细报道了相关信息。
6月14日，主管副市长又率文化、公安、工商等部门对朝阳区定福庄地区4家“网吧”进行检查。
文化部对北京市“网吧”清理整治的起步工作给予了充分肯定，认为北京市是全国行动最快的。
但是诚如 “6.16”当天刘淇在全市会议上说的那样，事故恰恰发生在我们正在开展的清理整顿网吧工作和“安全生产月”里，一边整治，一边出事故，群死群伤，教训深刻。
从北京市政府主管部门下发的文件、提出的办法可见，治理思路及其工作确实走在了全国的前列。那么，教训究竟是什么呢？
重 拳 出 击
“6.16”事件加快了北京市原来的工作节奏，加重了整治的力度。
第一拳，下发紧急通告：全市“网吧”一律停业整顿。摸清底数，建立台账，特别是“黑网吧”的台账。对证照齐全的“网吧”等营业场所进行安全审核工作；对证照不全的“网吧”等营业场所继续停止经营，并切断其互联网物理连接：对擅自设立的“网吧”等营业场所， 坚决没收其经营器材设备，并依法予以取缔。
档案没有显示其间查处的违规网吧的数量，或许意味着就是零记载。
一个月后，首批30家通过安全审核、证照齐全的“网吧”签订《“网吧”等互联网上网服务经营场所规范经营承诺书》，恢复营业。“网吧”承诺书的内容包括建立健全安全场地巡查制度、营业场所内未成年人禁止进入，营业场所建立上网人员登记制度、安装使用计算机安全管理软件等规定。
谁能确认这时就只有这30家网吧在京城营业？
第二拳，针对“网吧”管理的薄弱环节，“条块结合”，强化综合治理，增强监控手段。即强化属地管理原则，强化日常管理工作，实现行业管理与区县、街道、社区、单位管理的有机结合，加强行业各部门之间的协作，实现行业主管部门与舆论监督，对重新审核登记合格的和被取缔的“网吧”，区县、街道、社区等管理机构在职能管理上要有机结合，消除管理上的空白点；加强社会监督，在媒体上公布其名称、地址、法人代表、姓名等，发动社区治保积极分子和群众参与“网吧”的监督管理与评议，公布举报电话，对突出问题公开曝光；利用高科技手段加强“网吧”监控，建立监控系统和监控软件，建立文化市场电脑联网监控系统。
此后，确有极个别的网吧违规经营被媒体曝光，但是否仅止于此？
第三拳，真是重拳。“616”事件后，国务院有关部门抓紧研究起草管理条例。仅仅三个月后，2002年9月29日，国务院总理朱镕基签署国务院第363号令，公布了《互联网上网服务营业场所管理条例》。该条例自2002年11月15日起实施。
根据媒体的解读，国务院条例“明确规定了未成年人从此将与网吧、电脑休闲屋等上网服务营业场所绝缘。而网吧也将在中学、小学校园周围200米范围内和居民住宅楼（院）内绝迹。” 突出的内容就是：16岁以下是保护重点未成年人不许进网吧；200米保障安全距离，网吧不能挨着学校建；60天信息记录网络安全上网记录不得删除；两平方米确保安全空间，网吧不能锁闭门窗。法规所建立的应该是一种长效机制,更何况量化到如此准确的程度。
北京市根据上述《条例》，迅速制定了实施办法。特别提出了建立执法责任追究制度，避免多头管理责任不清，相互推诿；研究制定建立文化市场综合执法队伍的方案，降低执法成本，提高执法效率；筹建行业协会；开辟免费、健康的青少年上网场所等。
标本兼治历来是治理工作的理念，下发文件也是必不可少的。由专项治理而综合治理，是疏是堵？重拳出击，何为疏，何为堵？疏堵并举，孰重孰轻？
此 消 彼 长
“蓝极速”事件发生后，有媒体针对“网吧半数黑”现象提出，“‘黑网吧’占到一半，这比例大得惊人。工商、文化、公安三大部门管理，竟然让一半网吧漏了网，怎么管的？想不明白”。“各地整顿网吧的工作总是此起彼伏。一有悲剧发生，就来一阵暴风骤雨式的检查整顿，而随后又常常风平浪静，管理和经营又回到各自原来的轨道上，执法与非法经营彼此相安无事。这种突击式的管理，到底能收到多大效果呢？”
北京市文化局市场处负责人也认同管理中存在的薄弱环节，首先是审批失控。失控的原因，一是管理法规、规章不健全。2001年4月下发的《互联网上网服务经营场所管理办法》规定，合法的“网吧”应该取得“三证一照”，即公安、文化审核批准文件，电信部门颁发经营许可证，工商部门营业执照，但是相关部门的审批在程序上不衔接，没有形成一个完整的系统。二是对“网吧”等互联网上网服务经营场所研究和规划不够，对“网吧”的发展估计不足，在管理思路上认识不一致。三是审批工作没有严格地执行《互联网上网服务经营场所管理办法》有关规定，盲目追求经济利益，对没有取得任何证照的场所有的也提供了接入服务。
有关负责人介绍，截止2002年6月底，全市取得工商部门核发的《营业执照》并在其经营范围内载明“提供互联网上网服务经营场所的70家，取得通信部门核发的《互联网上网服务经营场所许可证》的场所有127家，取得文化部门核发的《网络文化准营证》申请表的303家，取得公安部门核发的《互联网上网服务经营场所安全审核意见书》的920家，此外，还有2033家无任何证照接入互联网服务的黑网吧。”
国务院条例送来了网吧管理的尚方宝剑。至此，还会有薄弱环节、混乱程序和空白盲区吗？
2004年2月19日，国务院召开网吧专项整治工作会议。国务委员陈至立在会上要求“本着对党负责、对人民负责、对子孙后代负责的精神，从立党为公、执政为民的高度充分认识专项整治工作的必要性和紧迫性，把专项整治列入重要工作议程。”“要下大决心，花大力气，深入开展专项整治，尽快实现网吧经营秩序的根本好转，为青少年的健康成长创造良好的社会环境。”
会议确定的整治期限为2月至8月，整治重点与一年前、两年前一样，仍然是：严厉查处接纳未成年人进入和超时经营等违法违规经营行为；坚决取缔“黑网吧”，对以电脑学校、劳动职业技术培训班、电子阅览室、计算机教室等各名义变相经营互联网上网服务营业场所的行为进行严肃处理，等等。“黑网吧”似乎更蔓延到了学校内部。
新华网又一次特别报道了北京对此次会议的落实情况：“北京重拳整治网吧 2次接纳未成年人将停业”。又是重拳出击！
随之而来的各种议论，再一次把网吧问题乃至整个社会管理工作摆到了火山口上。
《北京娱乐信报》署名文章在第一时间透露，“从北京市未成年犯管教所了解到，管教所里在押的未成年服刑人员中，有70%左右的服刑人员去过网吧，因在网吧玩网络游戏或浏览色情网站而导致直接犯罪的服刑人员占30%，而在犯罪类型上则偏重于暴力犯罪，其中单亲家庭的服刑人员占25%左右。”几乎同时，新华网记者以上海市虹口区检察院提供的情况报道，“网吧已经成为青少年犯罪，尤其是中小学生犯罪的重要发生地。”
文化部机关报《中国文化报》针锋相对地发表文章，认为，“将网吧统统当作过街老鼠，形成人人喊打的舆论氛围，将一切合法网吧也当作洪水猛兽，避之唯恐不及，似乎就有点因噎废食的意味了。”
新华网则以《10个部门为何管不住一个网吧？》为题，批评了“‘多人管理，无人负责’的现象”，引发了网民众说纷纭。
而与此同时，一些正规网吧的经营者叫苦不迭：现在规定的网吧经营时间是晚8点至12点，常常是生意正好的时候不得不关门。目前网吧按娱乐业收取20%的税，网吧实际上是服务业，应该按服务业来收5%的税。税率太高，如果按规定合法经营根本没有什么利润，一些人不得不采取超时经营、接纳未成年人等手段牟利。
仅仅三个月后，5月18日，陈至立又召开网吧专项治理工作协调小组会议。会上她说：“党中央、国务院领导十分重视网吧管理工作，并作出一系列重要批示。”“3个月内取缔黑网吧1.59万个，接纳未成年人等违法违规经营现象也得到一定遏制，整治工作初见成效，得到人民群众的拥护，但整治工作形势依然严峻。”“各地方、各部门要紧紧抓住黑网吧和接纳未成年人进入网吧这两个重点问题，严格执法”，“要研究制订有效措施，坚决遏制黑网吧向农村蔓延的势头，建立长效机制，开展立法调研工作，加强互联网文化产品的内容审查，并为专项整治工作提供必要的人力和经费支持。”
且不讨论此间北京市整治工作的具体情况和国务院条例落实过程中的实际问题。又过了一年，2005年7月8日，全国网吧管理工作协调小组召开会议，主题为建立网吧管理长效机制试点工作。陈至立在会上说：“自2004年开展网吧专项整治工作以来，网吧市场秩序好转，得到人民群众的欢迎和支持。但网吧管理的任务依然十分艰巨，必须常抓不懈。各部门和各级政府一定要从保障未成年人健康成长、构建社会主义和谐社会和履行政府职能、提高行政能力的高度出发，充分认识加强网吧管理工作的重要意义。要进一步巩固网吧专项整治成果，把建立长效机制、切实加强网吧管理，作为维护广大人民群众利益、保障未成年人健康成长的一件大事，切实抓紧抓好，抓出成效。” 她特别说到，“加强网吧管理是一项长期、艰巨的任务。当前要把工作重点放到建立网吧管理长效机制上来。一要严格执法，加强监管；二要完善社会监督，推进行业自律；三要强化家庭、学校的教育责任，特别要强化家长作为未成年人监护‘第一责任人’的责任意识。她要求，各试点城市要加强组织领导，强化属地管理责任；各有关部门要加强协调配合，形成分工负责、整体联动的工作格局；全国网吧管理工作协调小组要加强对试点工作的指导，及时总结经验并加以推广，确保试点工作取得成效。”
北京市出席会议的主管市长在讨论建立长效机制时，提出四点建议。其中包括：在禁止未成年人进入的前提下，对没有违法违规记录的网吧取消营业时间限制；修改《互联网上网服务营业场所管理条例》，使其更加切实可行，便于操作。
其实，此前媒体已经披露，文化部已就修改条例征求包括网吧业主在内的各界意见。有报道说，条例虽然整肃了上网环境，但是因为过严而导致我国网吧行业发展缓慢。《中国文化报》甚至分析指出，“修改《条例》迫在眉睫”。
然而，特别令业内关注的是，官方媒体报道，“陈至立最后还强调，全国各地要继续贯彻《互联网上网服务营业场所管理条例》，切实加强网吧管理工作。”
网吧业的拐点是不是就是网吧管理工作的“瓶颈”？
面对政府管理与市场发展，尤其是面对文化产业和文化事业的双重属性，政府主管部门如何才能真正有所为，有所不为？
迄今为止的工作脉络
2005年4月，北京市文化行政执法总队正式挂牌；8月，正式开展工作。原属市文化局的网吧管理工作成为综合执法的一部分。
2005年10月，《北京市建立网吧管理长效机制试点工作方案》正式启动。
2006年5月，根据新的治安管理处罚条例，北京市取消了网吧最晚经营到夜里12点的限制，网吧可以24小时营业。同月，北京市开展为期90天的集中整治网吧专项行动。北京市互联网上网服务营业场所协会号召全市网吧从业者，要坚决拒绝接纳未满18周岁的未成年人进入网吧。截止6月，共1000多家网吧法人代表全部完成了相关政策法规的培训；800多家网吧被责令整改；12家网吧被停业整顿；6家被吊销营业执照。
2006年7月，全国网吧管理工作协调小组检查北京网吧市场时，认为长效机制创新及其成绩名副其实。
2006年8月，北京市市长王岐山在一份针对包括北京在内的《藏污纳垢的网吧何时彻底关掉？》的报告上批示：“在网吧的整治规范上我市要持续不断、坚持不懈地进行！”据报载：文化部文化市场发展中心正式成立了网吧产业提升计划办公室，并正式推出了网吧产业提升计划。但很快又见说明，报道并不属实，文化部对网吧管理的政策是一以贯之的，近期并未出台新的政策和要求。
文化部有关方面披露，今年国家将正式启动网吧管理条例的修改工作，管理条例中的基本原则不会改变，对一些管理上不是很有效的条款将进行修订，同时还会将一些好的实践经验补充进去，并对未成年人到网吧上网的问题进行探讨。但具体什么时候改，什么时候修改出台，以及是否会对未成年人解禁等敏感问题目前还有待确定。（初写于2005年，修改于2006年）
